建築保護立法機制比較研究
by Kin Hui
摘要
建築遺產的立法和法規框架因地域而異。本文旨在比較蘇格蘭與香港在保護歷史建築和遺產環境方面的製度。就蘇格蘭而言，本文選擇Kilmahew莊園為研究對象，並以香港的景賢里作為對照研究。
介紹
近年來，隨著公眾意識的不斷增強，越來越多的社區要求當地政府以永續的方式保護歷史建築和環境。另一方面，許多國家的政府開始意識到遺產資產在國家認同和社區福祉方面的潛在價值。這些促使人們對現有框架進行審查，以提供更好的保護。在此背景下，對立法和法規的比較研究將揭示每個系統的利弊，並提供改進的見解。
由於受到英國的影響，蘇格蘭和香港的立法機關有一些相似之處。蘇格蘭是英國的一部分，而香港過去曾是大英帝國的殖民地。但由於文化、地域、發展等方面的特殊性和差異性，各自有自己的做法和實現方式。這提供了一個很好的機會來檢查和比較他們透過立法和法規保護建築遺產的機制。
蘇格蘭關於建築遺產和歷史環境的立法起源
蘇格蘭關於建築遺產的立法起源可以追溯到英格蘭，當時藝術與工藝運動的鼻祖威廉·莫里斯 (William Morris) 於 1887 年成立了古建築保護協會 (SPAB)。材料和技術來促進傳統的復興。 SPAB的保護規定被認為是歷史建築保護的第一個頒布。 1882年，《古蹟保護法》頒布，為建築遺產立法奠定了里程碑。隨後於 1913 年頒布了《古代古蹟鞏固和修訂法》。
最關鍵的發展發生在 1947 年，第二次世界大戰後立即制定了《城鄉規劃法》。根據該法案，新開發案需要獲得規劃許可。它也建立了具有歷史、建築和文化意義的建築物的登記制度。它們被授予了列入保護建築的地位。 1967年，《公民設施法》規定了保護區，將保護的概念從單一保護建築擴展到控制區域的整體保護。
蘇格蘭歷史環境保護框架
圖 1 給出了蘇格蘭的總體框架，其中顯示了負責控制任務的主要機構是蘇格蘭歷史環境 （HES）。HES 於 2015 年根據《歷史環境法》成立，旨在實施遺產保護。它是兩個機構的合併，即蘇格蘭歷史博物館和蘇格蘭古代和歷史古跡皇家委員會 （RCAHMS）。作為一個法定機構，它負責調查、關心和推廣蘇格蘭的歷史環境。如圖所示，它對預定的紀念碑和受保護的建築物有直接決策權。對於具有國家意義的法定古跡，HES 將確定其同意申請 ; 而對於不太重要的受保護建築，將諮詢 HES，申請將由當地建築當局處理。HES 還收集和管理有關蘇格蘭歷史環境的記錄，這些記錄通過互聯網網站“Canmore”在線發佈供公眾使用。在圖 1 中，我們還可以確定地方政府在與保護區和當地景觀區相關的任何工作或開發方面的決策角色。將權力下放給地方當局將有助於在適當的地方進行保護。還應注意的是，在國家層面，蘇格蘭政府將發佈國家規劃框架 （NPF），該框架根據不斷變化的社會需求提供與歷史環境相關的一般指導原則。
蘇格蘭的相關立法和法規以下是蘇格蘭與歷史環境相關的主要立法和法規清單：
《規劃（列入名錄建築和保護區）（蘇格蘭）法》涉及蘇格蘭列入名錄建築和保護區的控制事宜。第 1 節規定 HES 有責任編制具有歷史和建築價值的建築清單。有趣的是，立法中引入了宅基地的概念。根據第 1(2)b 條，保護範圍擴大到「固定在建築物上或構成土地一部分並包含在建築物宅邸內的人造物體或結構」。
對於蘇格蘭，列入名錄的建築物根據國家、地區和地方重要性的等級分別分為 A、B 和 C 級。該法案還賦予 HES 對尚未獲得地位的建築物進行臨時列入清單的權力，以便在需要的情況下可以立即保護那些有興趣的未列入清單的建築物。第 5A 條規定了彈性，為不打算將其房產列入清單的申請人提供 5 年的寬限期。這符合業主的利益，使其不因立法而受到損害。任何人可根據第 5B 條申請對 HES 的上市決定提出上訴。
第 6 條是關於限制影響列入名錄建築物的工程的重要條款。現引述如下：
「根據本法的以下規定，任何人不得以任何會影響其作為特殊建築或歷史建築的性質的方式實施或促使實施任何拆除或改建列入名錄的建築物的工程。除非工程獲得授權。
第 9 條規定了向有關規劃當局提交的列入保護建築許可的申請以及提交時所需的詳細資訊。第 9(6) 條要求規劃當局在處理申請時諮詢 HES。第 11 條賦予國務卿最高權力，可在必要情況下同意將申請轉交給他。第 15 條規定了批准列入名錄建築的條件。
第 54 條是關於教會建築例外的條款。它規定對當時用於教會目的的教會建築免除立法。第 55 條規定，對預定古蹟的控制應根據《古代古蹟和考古區法》來代替本立法。
立法的第一部分涉及列入名單的建築物，而第二部分則涉及保護區。保護區可以是具有建築和歷史意義的建築物以及建築物之間的空間。保護還包括樹木和街景，它們將構成一個地區的特徵定義元素的一部分。第 63 條規定，規劃機關有責任公佈保護和增強其保護區內任何部分的建議。因此，公眾可以檢索當地議會準備的線上保護區評估。評估定義了一個區域的特徵和外觀，以促進對其保護的充分了解。
蘇格蘭基爾馬休莊園
Kilmahew 莊園位於蘇格蘭阿蓋爾比特議會的卡德羅斯以北。它佔地約 140 英畝的古老林地，由聖彼得神學院、基爾馬休城堡、圍牆花園和維多利亞時代的日本花園組成，風景如畫。根據目前的發展規劃，該村被歸類為綠帶-花園和指定景觀[附錄A]。
聖彼得神學院是一座 A 級保護建築。根據國際建築保護組織DOCOMOMO的描述，這是一座具有世界意義的戰後現代主義野獸派建築群。該建築群還於1990 年被列入“瀕危建築物登記冊”，並於2008 年被列入世界紀念碑觀察名單。“瀕危建築登記冊”由 HES 於 1990 年設立，以應對越來越多的受保護建築和保護區內空置和年久失修的建築物。公眾可以免費在線訪問他們的資訊。它成為追蹤歷史建築隨時間的再生的有用工具。另一方面，Kilmahew 城堡是一座城堡廢墟，最初建於 16 世紀，是一座四層塔樓。十九世紀引進了一些哥德式修改。它屬於預定的古蹟。
Kilmahew 教育信託基金於 2020 年成立，負責管理該莊園。信託基金意識到有形和無形價值的潛力，其願景是透過教育復興遺產。在一次採訪中，信託基金引用了日本著名建築師安藤忠雄的一句話，“我喜歡廢墟，因為留下來的不是完整的設計，而是清晰的思想、赤裸裸的結構和事物的精神。” [1] 它致力於讓基爾馬休莊園最終被聯合國教科文組織列為世界遺產。
值得注意的是，各種信託基金構成了蘇格蘭歷史環境保護主要框架的一部分。例如，格拉斯哥市遺產信託基金會、英國保護信託協會、國家信託基金會等。
香港歷史建築法例
我在香港長大，目睹了不斷變化的政治和經濟氣候如何影響香港的遺產保護場景。第一個關於建築遺產的法例是在1970年代製定的，當時香港還是英國統治下的殖民地。 1976年，殖民地政府制定《古物古蹟條例》[附錄B]，成立古物古蹟辦事處（古蹟辦事處）作為執行文物政策的政府部門。不幸的是，當時英國正與內地就香港的政治未來進行談判。 1983年，中英兩國簽署《聯合聲明》，決定1997年後香港的主權。之後 ，1980 年代至 1990 年代，中英就香港前途爭論不休，港英政府為達到九七後普選，沒有對保育制定良好策略。為了新的發展，大量歷史建築被拆除。拆除的項目包括九廣火車站、香港會、美利樓和中央郵政局大樓等地標。這段期間港島半山的興建熱潮，幾乎將堅道、羅便臣道及干德道沿線的歷史建築全部夷為平地，也徹底改變了半山的街景。沿著海濱不斷進行的填海工程改變了內港珍貴的海岸線。歷史建築的大規模破壞引發了公眾的強烈抗議，並提高了公眾對遺產及其相關價值的認識。
1997年後，作為中國特別行政區的香港新政府改變了保育政策的立場。行政長官接任總督後，於1998年發表施政報告，提出加強文化遺產宣傳、培養歸屬感和文化認同。這為香港政府提供了重新審視現有遺產保護框架的機會。
1998年，政府實施《環境影響評估（EIA）條例》。在基本建設項目的規劃方面，環境影響評估是為了滿足遺產影響評估的需要，利益相關者必須諮詢古蹟辦，以獲取有關保護任何受影響的建築遺產的特徵定義元素的建議。 2004年，啟動公眾諮詢，就完善保護政策架構徵詢公眾意見。 2007年，發展局轄下設立文物保育專員辦公室。也與私部門建立了夥伴關係，以振興歷史建築。多年來，政府多次推出不同批次的活化計劃，以訂定文物保護的目標。
香港建築遺產保護架構
古物諮詢委員會（AAB）是根據《古物及古蹟條例》成立的。其成員由行政長官直接任命。古蹟委員會的主要職能之一是就考慮宣佈為古蹟或擬議古蹟的項目向發展部長提出建議。發展局局長是《古物及古蹟條例》指定的權力機構，負責決定與古物及古蹟有關的事宜。發展局直屬發展局局長。古蹟辦，除發展局外，也委託 CHO 協調有關遺產的事宜。古蹟辦是編制歷史建築和法定古蹟名錄的部門。它還處理保護項目並提供有關建築遺產的技術建議。值得注意的是，沒有取得古蹟地位的歷史建築不受《古物及古蹟條例》的保護。歷史建築依其重要性的不同，分為三類：一類、二類、三類。對那些不屬於古蹟類別的歷史建築的保護，是透過行政指導方針而不是直接透過法令的方式進行的，因為它們沒有受到該法令的正式法律保護。例如，如果有私人機構進行歷史建築工程，則會透過集中處理系統直接提交屋宇署批准。屋宇署隨後會將提交的資料分發給古蹟辦，徵求有關文物事宜的意見。集中處理系統的目標是簡化私部門的提交程序。根據《建築物條例》，有關提交的決定將由屋宇署而非古蹟辦作出。 [附錄B]
香港《古物及古蹟條例》（第 53 章）
《古物及古蹟條例》是香港唯一與法定古蹟及古物有關的法例。發展部長是該條例所指的權力機構。第3條第(1)款規定如下：
‘管理局可在徵詢委員會意見並徵得行政長官批准後，借憲報公告宣布任何地方、建築物、地點或構築物，如管理局認為因其歷史、具有考古或古生物學意義，是一座紀念碑、歷史建築、考古或古生物學遺址或結構。
根據第 6(1) 條，其規定如下：
"任何人不得 (a) 在擬議的紀念碑或紀念碑之上或之中進行挖掘、進行建築或其他工程、種植或砍伐樹木、堆放泥土或垃圾；
(b) 拆除、移除、阻礙、損壞或乾擾擬議的紀念碑或紀念碑”
然後在第 6(4) 條中，“管理局可在徵詢委員會意見並徵得行政長官批准後，借憲報公告宣布任何擬議的古蹟或古蹟不受本條規管。”
任何違反第 6(1) 條的人將根據第 19(2) 條的規定處以罰款和監禁。
景賢里列為香港法定古蹟
景賢里是一座位於香港島半山的豪宅，建於1930年代，具有中國文藝復興風格。它曾在多部國際知名電影和本地熱門電視劇中出現，其美麗深深地烙在香港人的記憶中。由於其建築、歷史和文化意義，該大廈於 2008 年被香港政府列為法定古蹟。毗鄰景賢里的花園亦獲得同等法定古蹟地位。
景賢里成為法定古蹟的故事，突顯了香港歷史建築的岌岌可危的處境。事情發生在2004年，當時該房產被出售。儘管公眾聲稱新開發商可能會拆除該建築物進行重建，但政府在此期間並未採取任何行動。直到2007年新開發商讓承包商開始拆除工程，引發民眾強烈抗議和媒體廣泛關注後，政府才終於介入。發展局局長在譫詢古建局及行政長官後，宣佈景賢里為暫定古蹟，以爭取時間與發展商談判。到了2008年，政府與開發商終於達成換地協議，政府接管該房產的所有權。古蹟辦於2008年至2010年間對景賢里進行保育工作。現正進行第六期活化計劃，就如何充分利用該場地為公眾利益徵詢私營機構的意見。
優點和缺點——批判性分析
歷史環境的保護可以被視為建築術語「點、線、面」的寓言。 「點」指的是個別歷史建築或古蹟，「線」指的是街景，「面」指的是保護區。從本文前面對立法和法規的解釋，我們可以在蘇格蘭的案例中辨識出不同層次的「點、線、面」。蘇格蘭的製度製定和實施為這方面的歷史環境保護樹立了良好的榜樣。
但蘇格蘭仍然存在一些缺點。立法和法規的複雜性會給從業者帶來很大的困難。補充立法是單獨的法案，而不是更新現有的立法。該領域的新人需要更多的時間和大量的實務經驗才能全面掌握其係統。在遺產計畫資助問題上，蘇格蘭政府缺乏主動性，在這方面的表現明顯落後於公眾的預期。私部門的保護工作總是需要花費大量時間才能獲得資助。對於聖彼得神學院的案例，我們記錄了 Avanti Architects 於 2008 年編寫的保護評估報告，但如今建築群仍處於廢墟和年久失修的狀態。 Kilmahew 教育信託基金於 2020 年成立，負責管理莊園。到目前為止，政府似乎沒有表現出對他們的努力和工作的積極支持。
雖然這件事發生在HES成立之前，但人們可能也會質疑蘇格蘭最大、人口最多的城市格拉斯哥在上世紀60年代和70年代拆除舊建築的行為。舊城區的退化是否需要透過大規模拆除來彌補？維多利亞時代建造的大片磚石房屋在這一時期遭受了大規模清理的命運，從地圖上消失了。當局對現代高層建築概念的誤解造成了前所未有的位移。如今，當我們回顧過去時，破舊地區的重建本來可以以微妙的方式進行，而不會對現有的城市結構造成莫大破壞。
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對香港來說，我們只能找到以個別建築遺產為主的遺產保護。依然停留在‘點’的維度。上環、深水埗和油麻地等老區都因貪婪的開發商猖獗的新開發而面臨著被破壞的巨大危險。該系統迫切需要重新審查，以將保護範圍擴大到街道景觀和部分地區。否則，它將失去在本國人民和世界的真實眼中體現可愛的老香港的特色。
香港製度發展的另一個問題在於政府的基本架構。回歸中國後，民主化進程緩慢，大選進展受阻，極大阻礙了代議制政府的組成。咨委員會的成員均由行政長官委任。因此，董事會的前景很大程度上取決於誰將成為下一任行政長官。只要行政長官不透過普選產生，咨委會就不可能真正代表人民的利益。我們可以清楚地看到董事會和公眾之間的觀點分歧越來越大。近年來發生的天星碼頭、中區皇后碼頭等拆除衝突，反映了制度的深層問題。又如屏山文物徑聚星樓附近的臨時房屋用地。當地村民出於風水原因表達了反對該提案的觀點。城規會批准該地塊作臨時住房用途後，村民強烈反對，關閉了鄧氏宗祠、愈喬二祠等所有場地。截至撰寫本文時，該問題仍有待村民和政府解決。
另一方面，暫定保護歷史建築的行政指引並不總是完全適合香港。對於何東花園，特區政府陷入了保護私人發展權或拯救一級歷史建築群的兩難。為了挽救這座大廈，發展局局長在2010年嘗試了與擬議景賢里相同的策略，以便與業主聯絡進行換地。可借，由於業主不原意保留，最終何東花園受到拆卸的進行。
發展局發起的歷史建築活化計畫就是香港的成功範例。它規定政府與私部門合作積極參與，並對政府擁有的歷史建築進行適應性再利用。政府將向私營部門提供一次性撥款，以促進保護和相關改造工程。選定的申請人隨後將利用自己的資源來經營該場館。復興計劃旨在以可持續的方式適應性地再利用歷史建築。
結論
從這篇文章中，我們可以看出蘇格蘭和香港的製度和發展歷程的異同。 Kilmahew 莊園和景賢里的案例研究突顯了當局面臨的挑戰。要克服這些困難，需要仔細權衡利弊，並在良好的比較研究的基礎上重新審視其框架。在香港成功實施的活化計畫是否可以在蘇格蘭推行？香港是否應減少行政主導，讓民眾更真誠地參與遺產保護？香港的歷史建築是否不屬於《條例》下可考慮保護的古蹟？蘇格蘭的立法機關是否應該更加精簡，讓新的從業人員以更簡單的形式理解和理解？如果一個人保持好奇心，肯定會提出更多問題。總之，在為歷史性環境保護事業而奮鬥的過程中，必須牢記並永遠牢記「我們在時間中的地位」的座右銘。
論文的結尾
附錄 A – 海倫斯堡、格拉斯哥阿蓋爾比特理事會的發展計劃
附錄 B – 保育香港歷史建築作業準備
